Procedimiento Administrativo

El  Decreto de 14 de septiembre de 1874 ordenaba a todas las dependencias de la Administración civil formar e imprimir un reglamento interior general para el despacho de los asuntos que le estén encomendados.Se trataba de ordenar con reglas «de trabajo interior» casi sin carácter auténticamente normativo, pues los reglamentos no eran «publicados» como verdaderas normas jurídicas.La infracción de lo previsto, no afectaba por si misma a la validez de lo actuado y solo determinaba la responsabilidad del funcionario infractor:  He aquí el momento «inicial» de las reglas que, con el tiempo se transformarán en garantía para el administrado, al incorporarse el cumplimiento de las mismas como requisito de validez de la actuación administrativa
Posteriormente, con texto «codificando» normas generales (caso de España) o sin él (caso francés), se establecerán una serie de reglas, distintas de las que afectan materialmente al «fondo» de cada asunto, capaces de determinar la invalidez «por razones de forma», es decir, por la manera en que ha actuado la Administración.Las normas que disciplinan el «como» ha de actuar la Administración funcionan así como garantía ( en virtud del principio de legalidad) en tanto en cuanto un acto administrativo, por ejemplo, materialmente correcto desde el punto de vista jurídico, puede ser invalidado por faltar a ciertas normas de procedimiento.

Es estricto derecho positivo: Los actos administrativos pueden ser declarados nulos de pleno derecho si falta totalmente el procedimiento legalmente previsto (art. 62 Ley 30/92 ). Los contratos de la administracion son invalidables si falta el procedimiento ( arts 31 a 33 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Publico) ; las normas reglamentarias son nulas si no se han seguido los requisitos esenciales del procedimiento reglamentario aplicable (art 62 Ley 30/92; STS 5 febrero 2008, Asunto Asociación Internautas, fundamento jurídico segundo).

La explicación del procedimiento administrativo ( las normas que regulan el proceder formal de la administración) comprenderá, por tanto, en primer lugar, el examen del desarrollo histórico   de ese conjunto de normas que actúan como garantía, el derecho positivo hoy existente ( desde el significado constitucional de la noción. art. 105 C.E.) y el contenido de las mismas que traducen en instituciones concretas, (por ejemplo, el derecho de audiencia o el derecho a formular alegaciones, por no comentar el propio derecho a iniciar el procedimiento en defensa de un derecho o interés legítimo) la garantía general.

La idea  inicial del procedimiento respondia a una analogia  (que está en las fuentes históricas :Ley de Bases Procedimiento Administrativo ,  Real Decreto-21-septiembre-1888 ) no muy fundada: Si el poder judicial tiene sus normas de actuación ( normas procesales) y el poder legislativo el suyo ( el iter legislativo), el Poder Ejecutivo (la administración) ha de disponer de unas normas que señalen las pautas, los trámites y la forma de proceder . No obstante, tal analogía no desvela el fundamento institucional de las normas de procedimiento.Tal fundamento radica en que la administración no es una persona jurídico privada, sino un poder publico. En concepto de tal, en uso de  su peculiar posición jurídica ( autotutela) «desplaza» la intervención judicial. Es por tanto, rigurosamente necesario sujetar su actuación a normas y cauces formales lejanamente similares al proceso.

De hecho, las normas de procedimiento administrativo pertenecen al mismo genero ( el procedimiento en general)  que las normas procesales. Pero en este punto es preciso hecer una aclaración inicial, pues mientras el respeto las normas procesales esta tutelado por el art. 24 de la Constitucion ( tutela judicial efectiva), no sucede lo mismo con las normas de procedimiento administrativo: La infraccion de las mismas ( salvo cuando se trata de procedimientos administrativos sancionadores o equivalentes) no implica una infracccion del derecho a la tutela judicial efectiva, sino de la legalidad ordinaria, que no afecta a aquel.En otras palabras, el procedimiento administrativo no encuentra, en los sistemas continentales, un fundamento total ni absoluto  en el «debido proceso».